東南アジアにおける政党政治と民主化･ガバナンスの課題

2006-06-23

■[MEMO]東南アジアにおける政党政治と民主化･ガバナンスの課題

序*1

第二次世界大戦後の東南アジアの政治を語る上で欠かせないのが、「開発体制」と「独裁政権」である。この二つをベースとした権威主義体制が、東南アジア各国の驚異的な経済的発展を可能とした。政治的な自由を犠牲にしつつ、開発を優先し経済発展に努めたのである。「権威主義開発体制の正当性は、経済発展を続けるために権力と資本を集中させたほうが効率的*2」という考えが元にあったのだが、1997年7月にタイで起こったバーツ暴落に起因するアジア金融危機により、これまで右肩上がりの成長を続けてきた東南アジア諸国にも翳りが見え始めてきている。このことが、これまで正当化されてきた東南アジアの権威主義体制の基盤を揺るがす事態となっている。「成長イデオロギーの国民的共有*3」が不可能となったとき、それが、東南アジア諸国の民主化及びガバナンスに与える影響は大きいと予測される。この事態に直面している現在、東南アジア諸国における政党政治のあり方が問われている。東南アジアの政治で共通の課題は国民統合である。多種多様な人種、民族が混在しているこの地域では、如何にして国民統合を実現し得るかが大きな課題となっている。この地域の殆どの国が、第二次世界大戦後、西欧の植民地から独立し、西欧諸国によって曖昧にではあるが策定された国境線を軸に国民国家を成立させようと発展を遂げてきた。しかし、この人工的な国境線という性質が、東南アジア各国内での国民的統一感の欠如と、それに起因する価値観の多元化につながっている事実は否めず、それがまた、これらの国々の政党政治、民主化、ガバナンスにも悪影響を及ぼしている。

この論考では、国際協力事業団発行の報告書、「民主的な国づくりへの支援に向けて」において「部分的に自由」でありつづける国*4 と分類されているインドネシア、マレーシア、シンガポールにおける政党政治及び民主化とガバナンスの課題についての考察を行なう。また、これに関連して、マレーシアのマハティールの提唱するLook East Policy及び、シンガポールのリー・クアン・ユーの提唱するアジア的価値(Asian Value)についても、何故このような政策や価値がこれら政治家によって語られるようになったのかについて考えてみたい。

インドネシア

インドネシアにおける政党政治は、独立以前の20世紀初頭には既に出現していた。それは当時インドネシアを植民地としていたオランダに対する民族主義的な抵抗運動として発生した。この運動の目標は、「オランダの被差別的政策、とくに教育と経済開発における差別に反対すること*5」だった。しかし、この時期に結成された政党は「偏狭な性格とエスノ・ナショナリズムの色彩を強く帯びていた*6」ため、必然的に民族的色彩が強く、人種や皮膚の色にかかわりの無い、より広範な民族主義運動が発生したのは1912年の東インド党が最初であった。この後、オランダ植民地政府により縮小化させられたインドネシアの政党が、再び結成されるようになるのは第二次世界大戦後の1945年になってからである。

1945年8月にインドネシアは独立を宣言、1949年にオランダから主権の譲位が行なわれ、スカルノが初代大統領となると、次々と政党が結成されるようになる。イスラム諸団体の連合体であるマシュミ党、スカルノも所属するインドネシア国民党、共産党、カトリック党など、様々な政党が存在した。インドネシアは元々人種構成もジャワ島人が45％、マレー人が15％、スンダ人が14％と多元的だが、国民の宗教に関しても、イスラム教が85%、プロテスタントが5%、カトリックが3%と宗教的にも様々なイデオロギーが混在している*7。この多様性はアリラン(aliran)と呼ばれ、インドネシアの多様性を象徴する言葉となっている。

インドネシアの政治においても、国民統合は大きな課題であった。世界で最も多様なイデオロギーを内包しているインドネシアにとって、この多様過ぎる政治体はその解決が難しく、現在もその解決には至っていない。まず問題となったのは世俗的民族主義グループといす他無国家を主張するイスラム・グループの対立であった。コーランを全ての基礎に置くイスラム教信者にとって、イスラム法によるイスラム国家の樹立は当然の目的であり、だからこそイスラム教以外の宗教からはその意図は認められるはずがなかった。1945年に、インドネシア政府は、神への信仰・人道主義・民族主義・民主主義・社会正義の五つからなるパンチャシラ(Pancasila)と呼ばれる建国五原則を掲げ、世俗的民主主義グループとイスラム・グループの妥協を図った。この2つのグループに加え、左翼陣営も結成されていたことから、政党の多様さはより増した。イスラム陣営ではマシュミ党、世俗的民族主義陣営からはインドネシア国民党、左派陣営からは共産党及び社会党が主に出現した。

このように多様な政党が存在し、イデオロギー的な分裂が激しいために、選挙において過半数を占めることのできる政党は存在せず、それは必然的に連立政権の必要性を意味した。しかし、イデオロギーを異にするこれら政党が連立政権内で合意に至ることが出来なかったことから、連立政権の内閣は機能不全となった。

この機能不全に陥った政党政治をより弱体化させようと試みたのがスカルノ大統領である。スカルノは政党の廃止を求め、「指導される民主主義」を提唱、1957年にそれは実行に移された。スカルノの「指導される民主主義」下でイスラム勢力のマシュミ党は政党活動を禁止され、また彼の提唱する民主主義・宗教・共産主義の統一の目的とするナサコム体制は共産党に与する結果となり、マシュミ党の弱体化に拍車をかけた。スカルノの「指導される民主主義政策」により、インドネシア政治における政党政治は、スカルノが1965年のクーデター事件により政権の座から追われるまでの間、完全に崩壊していた。

しかし、スカルノの後に続いた第2代大統領スハルトも、同様の政策、「新秩序」体制を採ることとなる。1967年にスハルトはマシュミ党の復活を拒絶、イスラム教勢力を管理下に置いた。

スハルトの「新秩序」体制で注目すべき点は、政党を2つの政党、開発統一党とインドネシア民主党に統一し、また政府の選挙マシーンとして「職能集団」（ゴルカル）を設立した。元々多種多様なイデオロギーの存在した政党政治が2大政党にまとめられてしまったことで、その多種多様な利害を調整することができなくなり、開発統一等とインドネシア民主党は事実上機能しなかった。政治はゴルカルが一任し、2大政党は単に民主主義であるというポーズを図るための飾りでしかなかった。

1997年7月にタイで発生した金融危機の影響により、スハルト政権に対する反発は激化、学生デモが大衆暴動に発展し、1998年 5月21日にスハルトは大統領を辞任、ハビビが第3代大統領となった。ここで、インドネシアの政党政治を語る上で欠かせないアリランが再び姿を現す。スハルト政権崩壊後、インドネシアでは140以上の政党が結成された。そして、またしても世俗的民族主義とイスラムとの隔たりが問題となった。世俗的民主主義の代表は、スカルノの娘、メガワティが率いる闘争民主党であり、1996年6月の総選挙では34%の得票率を得ている。逆にイスラム勢力は一枚岩ではなく、イスラム勢力を代表できる政党は現れていない。

1945年から1957年までの多種多様な混沌とした政党政治が再来したかのようである。またしても単独で過半数を得ることのできる政党が存在しないことから、政府の形成にあたっては連立政権となる必要があった。全人口の85%を占めるイスラム教は、あまりにも多元的でありそれらが統一されるというのは不可能に近い。また、イデオロギーとプラグマティズムのどちらを優先させるのか、コンセンサスさえ出来てはいない。

インドネシアの課題は、民主化計画の欠如、金権政治や権威主義、司法制度の欠如など様々だが、政党政治におけるイデオロギー的な争いから脱却できない限り、民主化は期待できない。また、「民主的な制度、民主化を機能させるシステム、民主化を支える社会・経済基盤*8」という民主化の3つの構成要素のうち、社会基盤としての市民社会の欠如、つまり国民の市民としての意識の欠如が今後問題となる。政党政治が、乱立する多数の政党のイデオロギー的対立により不協和に陥り、尚且つ民主化を担う市民社会の下からの民主化という流れがインドネシアに発生しなければ、将来的に再度独裁政権が現れ、この混沌とした状況を強制的に打開しようと試みる可能性がある。ここにインドネシアのガバナンスの脆弱性がある。

マレーシア

マレーシアにおける開発体制は1955年のラザク首相に始まる。ラザクはマレー人社会の開発や貧困撲滅、種族間の経済格差の是正を目的として、開発政策を推し進めた。マレー人及びプミプトラを優先させるため、クォータ制を導入し、「機会の平等の原則」を否定した。ラザクの唱えたNEP(New Economic Plan)は、①種族に関わりない貧困世帯の撲滅、②マレーシア社会の再編が目的となっていたが、その根底となっていたのはマレー人と華人との間にあった経済格差の是正であり、その先にあったのは国民統合であった。しかし、人口の過半数は占めているとはいえ、圧倒的多数ではないマレー人の過度な優先は華人社会からの反発を招くため、マレー社会と華人社会との間に潜在する争点は議会制民主主義の枠組みから排除され、マレー人政治文化の優位性を支える諸価値については、国家を含む公開の場での議論が禁止されていた*9。これはインドネシアでのイデオロギー対立との比較で考えると、画期的なことではないだろうか。仮にこの争点が公的な場で討論された場合、妥協を行なうのはほぼ不可能に等しい。文化や人種に関わる問題は極めて主観的な判断により考えられることが多い事柄であり、客観的な判断による合意は無理に等しい。だからこそ、議論を行なうこと自体を禁止としたマレーシアの政策は、文化的多元性の問題を解決する上で参考になるのではないだろうか。

また、NEPでは国家がその機能を拡大し、経済活動に直接的に介入するようになった。また、マレー人の教育に対してクォータ制を導入し、マレー人が優先的に教育を受けられるよう政策を行なった。これにより、マレー人の高等教育機関への入学比率は飛躍的に上昇した。

このようなマレー人重視のNEP政策下で、華人社会はこれに反発を強めていた。マレーシアの華人社会には英語教育を受けた大規模企業の経営者グループと、中国語教育のみを受けた中小規模企業者とに別れるが、NEPへの反抗はほぼ失敗に終わっていた。マレー人へのクォータ制度が導入されていた教育に関しては、華語学校を作るなどして対向したが、高等教育に関してはクォータ制による制限のため、華人の子弟は海外の大学に留学する「教育難民」となっていた。

このNEP政策により、マレー人の生活環境は飛躍的に向上することとなる。この成長の中で、マレー人社会におけるイスラームの復興運動も台頭するようになる。

元来裕福層であった華人社会と、貧困に喘いでいたマレー人社会との資源の「分配」を行なったのがラザクであるのならば、マハティールが求めたのは「成長」ある。また、それまでは保護の対象であったマレー人を、経済の担い手としたのもマハティールだった。また、マハティールは「イスラーム的価値」を提唱し、経済とイスラームを結びつけることでイスラームの擁護者であると同時に、マレー人の経済利益の擁護者ともなった。

マハティールもまた、「マレーシア国民意識の形成」という国民意識の問題に直面している。そして、NEPにおいては疎外されていた非マレー人を、今度は逆に取り込むことでそれを実現させようとしている。

マレーシアにおけるNEP政策は、マレー人の社会的経済的地位の向上に大いに貢献したが、過度な政府に介入によって、経済が政治化してしまったことは否めない。市場原理が席巻するグローバル経済において、この政治化されてしまった経済をどこまで透明化、自由化できるかが、マレーシア政治の今後の課題である。

シンガポール

シンガポールは、他の2カ国に比べると特異な国である。シンガポールは、華人が圧倒的多数を占める華人社会でありながら、リー・クアン・ユー率いるイギリス留学組エリートからなるグループが、華人の指向する中国的共産主義を否定し、リーの人民行動党が一党支配を行なう、都市国家である。この開発体制は現在も維持されている*10。

シンガポールはその都市国家という特性から、農業部門を持たず自給自足が不可能となっており、経済活動も外向きになっている。人民行動党が挙げた命題は、①シンガポールの生き残る道は国家の経済発展のみであり、②国民は国家（人民行動党）に服従しなければならない、という2つであった。

シンガポール政府は国民に対する厳格な政治・社会管理を行ない、一党支配を行なった。シンガポールには23の野党も存在するが、この殆どは幽霊政党であり、政治力は皆無と言ってよい。これらの野党は、シンガポールが「民主主義」であることを主張するために飾りにすぎない。また、労働者の権利も著しく制限されている。政府は労働者組合として全国労働者組合評議会を創設し、全ての労働組合を強制的に傘下に入れた。これにより、賃金管理やストライキの権利剥奪など、労働者に対する強制的な権利侵害が可能となった。

シンガポールにも国家奨学金制度があるが、これはマレーシアと違い、あくまでエリートを養成するものである。優秀な高校卒業生に対し奨学金を提供し、将来のエリート官僚として青田買いしてしまう。これにより、民間セクターへのエリートの流出は無くなってしまう。

また、シンガポールの成長は外資系産業によって担われているのも特徴である。地場産業が存在せず、開発体制はあくまでもこの外資系産業に対し安価な労働力を提供するための装置でしかなかった。このように労働者は極度に不利な立場に置かれたのであるが、国家はインフラの整備や公共住宅の分譲などを行ない、労働者に対して十分なサービスを行なっていたため、暴動などは今のところ発生していない。「シンガポール国家と社会が生存するには成長が絶対的に不可欠である、冷戦終焉後の不確定で不安定な世界の政治経済の中でシンガポールが成長を維持するには、世界や地域の変転する動きに素早く適応する必要がある、そのためには政治体制や経済戦略、国家や社会のあり方について「あれこれ」議論している時間的余裕はない、政府が最適と判断した方針を国民が即座に受け入れ行動しなければならない、そのさい国家が適切な政策能力を持ち、政治家や官僚も有能で効率的である必要がある*11」。成長がシンガポールの一党支配を正当化できる根拠であり、問題は、この成長が鈍化してしまった際に、一体社会がどうなってしまうのか、という点に集約されるであろう。

シンガポールは経済的発展によって豊かな経済生活を実現し、先進国同様の生活環境を享受している。だが、そこには市民社会というものが決定的に欠落してしまっている。人民行動党が目指した、労働者としての国民は非政治化を促され、消費者としてのみ生活する国民像が現実のものとなっている。ここに他の東南アジア諸国とは全く違う国民意識、消費者意識とも言って良いものがある。見かけ上は民主主義であるが、その実際は一党独裁であり、市民意識を醸成してこなかったことから下からの民主化という流れも存在しない。少なくとも、現状のままでは権威主義体制というシンガポールのガバナンスの形態は変化しないであろう。

アジア的価値について

マレーシアのマハティール、シンガポールのリー・クアン・ユーによって提唱されているアジア的価値論は、「当初、シンガポールにおける政治統合という国内政治上の必要から生まれた*12」のである。アマルティア・センも指摘している*13ように、「多文化社会における統合を脅かさず、しかも政府による統制だけに有利な条件を備えた、そんな都合のよい文化や遺制がアジアにあるはずもない*14」。国家統合の際に棚上げされたナショナリズムが、アジア的価値に摩り替わり、国民の統合のツールとして使用されているのではないだろうか。

マレーシアとシンガポールの民主化・ガバナンスに問題があるからこそ、アジア的価値を提唱しなければならなくなった点に注目する必要がある。そもそも文化が多様的多元的であるのは自明なことであり、そこに客観的な差異や共通性を見つけることは出来ず、仮にそれを行なうとすれば、何らかの政治的意図がそこに潜んでいると考えたほうが妥当である。それは、エドワード・サイードの主張したオリエンタリズムと同様の現象である。

都市中間層は権威主義体制の批判的勢力にはなるが、議会制民主主義を擁護する強固な政治基盤になる保証がなく*15、「開発主義が生み出したのは「生活者」ではなく「消費者」であった*16」ところに、東南アジアにおける市民社会の成立の難しさがある。市民になるよりも先に、消費者になってしまったところが、東南アジアの不幸なのかもしれない。そしてそれこそが、東南アジアの民主化の障害になる可能性が高いとも考えられる。

政治家が提唱するアジア的価値観のような国家の権力に立脚した公的ナショナリズムではなく、市民社会が市民として提唱できる価値が発生し得るかが、今後の東南アジアにおける課題ではないだろうか。

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*1：※2003年1月に作成したレポートなので元となっている資料が古いです。

*2：「民主的な国づくりへの支援に向けて」、国際協力事業団公式ホームページに掲載、
（http://www.jica.go.jp/branch/ific/jigyo/report/field/2002_03.html）、p13

*3：末廣昭『総説（『東南アジア 9』に収録）』岩波書店、2002年、p11

*4：「民主的な国づくりへの支援に向けて」、国際協力事業団公式ホームページに掲載、
（http://www.jica.go.jp/branch/ific/jigyo/report/field/2002_03.html）、 p11

*5：佐藤百合編『民主主義時代のインドネシア』日本貿易振興会アジア経済研究所、2002年、p100

*6：ibid. p101

*7：“The World Factbook 2002 - Indonesia”、CIAの公式ホームページに掲載、2002年1月9日にアクセス、
(http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/id.html#People）

*8：「民主的な国づくりへの支援に向けて」、国際協力事業団公式ホームページに掲載
（http://www.jica.go.jp/branch/ific/jigyo/report/field/2002_03.html）、p6

*9：鳥居高『マレーシア - 経済成長と種族間平等の追求（『東南アジア 9』に収録）』岩波書店、2002年、p134

*10：岩崎育夫『シンガポール - 開発指向の「強い国家」と「弱い社会」（『東南アジア 9』に収録）』岩波書店、2002年、p156

*11：岩崎育夫、同上、p172

*12：藤原帰一『地域の自意識 - グローバル化の中のナショナリズム（『東南アジア 9』に収録）』岩波書店、2002年、p341

*13：アマルティア・センは、『貧困の克服』集英社、2002年に収録されている「人権とアジア的価値」と題する講演録の中で、「権威主義を正当化するために引き合いに出される、いわゆるアジア的価値にはなんら重要な意味はなく、著しくアジア的というわけでもありません」p98　と語り、アジア的価値をその政治的意図を含め否定的に扱っている。

*14：藤原帰一、同上、p344

*15：末廣昭『総説（『東南アジア 9』に収録）』岩波書店、2002年、p21

*16：ibid. p22