都が成立したという判断は、何をもってなされるのでしょうか。

古代都市＝宮都は、社会的分業などの進展によって必然的に成立した都市ではなく、あくまで国家機能の中枢が置かれた場所です。よって、遷都の詔が出され、天皇が居を移して、百官の移転が完了した段階で「成立」と考えてよいのだろうと思います。もちろん、その後も住民の移住が進められたり、必要部分の増築や改作が進められたりしますが、それはあくまで「補完」であるといえるでしょう。